Cinq ans après l'ouverture du rail français à la concurrence, les sénateurs Marie-Claire Carrère-Gée (LR) et Hervé Maurey (Union centriste) ont présenté à la commission des finances du Sénat, un rapport aux conclusions particulièrement sévères. Intitulé « Le bilan incertain de la concurrence ferroviaire sur les finances publiques », il dresse une liste de risques structurels que les pouvoirs publics auraient, selon eux, collectivement choisi de ne pas anticiper.
Sur le segment des services conventionnés (TER), le bilan est d'abord positif. Les appels d'offres concurrentiels ont permis de réduire les coûts de production « entre 20 et 30% ». La plupart des régions ont réinvesti ces gains dans une offre étoffée plutôt que dans une réduction de leurs subventions. La région Sud a ainsi obtenu des augmentations d'offre de 75 à 100% et des petites lignes ont même pu rouvrir, à l'image de la liaison Nancy-Contrexéville à l'Est. Même les régions Occitanie et Bretagne, qui avaient reconduit leur convention SNCF juste avant l'obligation de mise en concurrence, ont bénéficié de la dynamique d'efficience induite par la pression concurrentielle, indique le rapport. Pour Île-de-France Mobilités, l'ouverture à la concurrence représente ni plus ni moins que « la reprise de contrôle d'ensemble du système des mains du monopole sortant ».
Mais les rapporteurs soulignent également le revers de la médaille. Ces nouvelles marges de manœuvre ont un coût, souvent « sous-estimé voire ignoré » par les pouvoirs publiques. Les régions ont dû recruter jusqu'à plusieurs dizaines de collaborateurs spécialisés pour renforcer leurs services TER, faisant appel à des prestataires externes en ingénierie juridique, financière et technique. Chaque lot de TER nécessite désormais son propre site de maintenance, pour un coût d'atelier neuf généralement compris entre 50 et 70 millions d'euros ; les régions Sud et Nouvelle-Aquitaine anticipent respectivement des enveloppes de 200 et 193 millions d'euros. Sans oublier les indemnisations versées aux candidats malheureux aux appels d'offres, pouvant atteindre 600.000 euros par opérateur, est-il précisé. « Le cumul de ces dépenses nouvelles, au niveau national, peut s'avérer supérieur au montant que leur consacrait auparavant l'opérateur historique », avertit le rapport.
Un calendrier d'appels d'offres au bord de l'embolie
L'une des alertes les plus concrètes concerne le risque de saturation des procédures d'attribution. Sur la cinquantaine de lots de TER encore à mettre en concurrence d'ici 2033, 8 devraient être attribués en 2028 et 9 en 2029. Or un même opérateur ne peut pas répondre à plus de 3 ou 4 appels d'offres simultanément. « Pour certains lots, la SNCF serait le seul candidat », note le rapport, soit l'exact inverse de l'objectif recherché. Pour éviter cela, les sénateurs recommandent d'appliquer, de façon ciblée et coordonnée entre l'État et les régions, la dérogation temporaire à l'obligation de mise en concurrence qu'autorise le droit européen.
La grande vitesse : le grand angle mort de la réforme
Et c'est sur le TGV que le rapport émet des conclusions particulièrement sévères. « Une problématique majeure a été éludée malgré les alertes et les solutions proposées dès 2018 par le Sénat : comment préserver les enjeux d'aménagement du territoire dans un marché ouvert à la concurrence ? ». La réponse est cinglante : « À ce jour, rien n'a été prévu pour résoudre ce problème. »
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Le mécanisme est désormais bien connu puisque la SNCF finance ses dessertes structurellement déficitaires, les liaisons vers les villes moyennes et les zones peu denses, grâce aux bénéfices dégagés sur ses axes les plus rentables. L'arrivée de Trenitalia sur Paris-Lyon et Paris-Marseille, et plus généralement la logique de tout marché concurrentiel qui attire les opérateurs vers les créneaux bénéficiaires, « heurte de plein fouet ce système ». Sans mesures correctives, c'est le contribuable qui devra financer ces dessertes, ou elles disparaîtront progressivement, alertent les rapporteurs. Jean Castex, PDG du groupe SNCF, avait d'ailleurs déclaré en février dernier : « La SNCF n'acceptera pas que la concurrence assèche la partie rentable des lignes ferroviaires et que nous n'ayons plus les moyens de desservir les zones les moins rentables. » Le rapport note également que la viabilité des nouveaux entrants sur le marché grande vitesse reste « incertaine ». Trenitalia n'a toujours pas atteint le seuil de rentabilité, et Renfe vient de suspendre ses projets de développement en France. Malgré cela, un potentiel de croissance existe : 15 % de la demande TGV serait aujourd'hui insatisfaite, dans un contexte de pénurie de rames dont le parc s'est réduit de 100 unités depuis 2012.
Un réseau sous-financé, une cohérence en péril
Sur les infrastructures, les sénateurs s'étonnent que « les décisions d'ouverture à la concurrence aient pu être prises sans envisager, ni même mesurer, leurs conséquences sur le financement du réseau ». Les recettes de péages issues des nouveaux entrants s'avèrent inférieures aux prévisions, obligeant SNCF Réseau à réviser sa trajectoire financière. Or les investissements en régénération et modernisation doivent être augmentés de 1,5 milliard d'euros par an pour enrayer la dégradation du réseau. Un milliard d'euros annuel doit être identifié dès 2028, via une combinaison de ressources, dont des certificats d'économie d'énergie, des investissements privés, des fonds européens, et, à terme, une part des péages autoroutiers lors de la renégociation des concessions.
Le rapport pointe également des risques de « balkanisation » du réseau : plateformes régionales de distribution des billets sans interopérabilité garantie, règles d'indemnisation disparates selon que le trajet est opéré par un ou deux exploitants différents, et risque d'« archipélisation » des modèles de rames si chaque région commande son propre matériel. Pour y répondre, les rapporteurs recommandent que l'État élabore, en concertation avec les régions, une stratégie nationale de définition des grandes séries de rames du futur et crée les conditions de commandes groupées interrégionales.
L'État doit reprendre la main
Selon le rapport, l'Etat doit reprendre la main. « L'impréparation du saut dans le modèle concurrentiel est flagrante. En raison d'une confiance excessive dans le 'pouvoir magique' de la concurrence, des problématiques majeures, pourtant identifiées de longue date, ont été mises de côté. », indique-t-il. Pour les sénateurs, la principale faille est l'absence d'un intégrateur de système clairement désigné. « Sans un intégrateur identifié, garant et superviseur, porteur d'une vision et d'une capacité d'action à l'échelle nationale, le système ferroviaire perdra en cohérence. » Leur première recommandation est donc que l'État « se mette en capacité d'assumer pleinement le rôle d'intégrateur et de garant du système ferroviaire », en s'appuyant notamment sur SNCF Réseau, dont les compétences devront nécessairement s'étendre dans ce nouveau cadre.
